ENTREVISTA CON NURIA URQUÍA
Representante de la FAO en México
¿Cuál es la misión de la FAO en México?
La FAO es una organización de las Naciones Unidas especializada en agricultura y alimentación. Como parte de Naciones Unidas, nuestro objetivo se vincula con el alcance la seguridad alimentaria para la población mundial como un derecho humano. Nuestros interlocutores son los países miembros, pero nuestro trabajo implica diálogo con todos los sectores de la sociedad, academia, organizaciones de la sociedad civil o sector privado. La seguridad alimentaria es un concepto multidimensional, que requiere de intervenciones a nivel global, regional, nacional y local. La FAO ofrece un foro de discusión en donde los países hablan unos con otros en términos de igualdad, damos asistencia técnica en los campos de agricultura y alimentación en sentido amplio; es decir, tocamos temas como la pesca, la agricultura, el medio ambiente, el cambio climático, y proporcionamos un abanico muy amplio de información para que los países puedan tomar decisiones sobre bases firmes.
A nivel nacional, trabajamos muy de cerca con los gobiernos y otros actores de la política pública a través de las más de 140 Oficinas de Representación en los países. En el caso de México nos hemos centrado en el apoyo al diseño y la evaluación de algunos de los programas de la política pública agropecuaria, forestal y pesquera, el diseño y el acompañamiento a la SAGARPA y a los Estados en el desarrollo del programa estratégico de seguridad alimentaria, que atiende a zonas rurales de alta marginación en 24 estados de la federación, haciendo mucha labor de sensibilización con productores, academia, legisladores y más recientemente, mostrando nuestro más firme apoyo a la iniciativa gubernamental de la Cruzada contra el Hambre, nos hemos enfocado en el apoyo a la gobernanza de la seguridad alimentaria. Por eso hemos empezado a trabajar más de cerca con la SEDESOL, apoyando en algunos aspectos de la Cruzada contra el Hambre, proporcionándole información sobre otros casos y otros países, para conocer enfoques que han funcionado y no repetir los errores que se han cometido.
¿Me podrías poner un ejemplo de esto?
Sí, claro. El 30 de abril de 2013 el Director general de la FAO, Sr. Graziano da Silva firmó con el Gobierno de México un Memorando de Entendimiento para apoyarlo en varios aspectos del diseño y monitoreo de la Cruzada. A raíz de ello, la FAO junto con SEDESOL mantuvieron numerosas reuniones, se organizó un foro de discusión y elaboración de agenda conjunta y a raís de una solicitud de la SEDESOL se realizó un análisis y estudio comparativo entre países de casos de lucha contra el hambre, porque sabemos que algunos de estos problemas en otros países son semejantes. Te puedo decir que en todas partes es difícil llegar a las personas que constituyen el núcleo duro de la pobreza, ya que muchas veces se encuentran en zonas de difícil acceso. El compromiso político es indispensable para poder combatir la pobreza, pero eso es sólo el punto de partida, la base sobre la que se construye un sistema de gobernanza de la seguridad alimentaria de un país. Es necesario recordar que la inseguridad alimentaria coincide físicamente con la pobreza, muchas veces es su causa, y también su consecuencia. Es muy importante cambiar la situación económica de las familias, que a corto plazo se mitiga con programas de apoyo asistencial, pero que necesariamente debe ir más allá, para dotar a las personas de un trabajo. El diseño de estos mecanismos es complejo, frecuentemente requiere de pruebas de ensayo y error, para ver de qué manera los modelos se adaptan a realidades diferentes. La coordinación eficiente de las intervenciones productivas, sociales e institucionales son la clave en este proceso. Se trata de un desafío de responsabilidades compartidas, donde todos tenemos que poner nuestra parte.
¿Cuál es uno de los casos de éxito que puede adaptarse a otras realidades?
Tal vez el caso más conocido sea el de Brasil. En este país, desde el año 2000, y hasta el 2012, con el programa Hambre Cero se logró disminuir de 23 millones de personas en desnutrición a 13 millones de personas. El éxito del programa consistió en poner en práctica un mecanismo de gobernanza con un fuerte peso del municipio, que logró combinar los programas asistenciales con programas productivos, con gran participación y responsabilidad de la sociedad, donde todos los actores de un gobierno tan complejo como el de Brasil se sentaron a la mesa y pusieron manos a la obra. Además es muy importante tener en cuenta que el mecanismo ha sido y es dinámico, en evolución constante, en un contexto macroeconómico diferente al de México, ya que Brasil estuvo creciendo en ese período a un ritmo cercano a los dos dígitos anuales. Ello permitió amplificar el impacto de las políticas públicas de focalización en los más vulnerables. Pero no debemos subestimar el impacto que tuvieron los nuevos mecanismos de gobernanza, donde la identificación de prioridades en procesos de planificación comunitaria permitieron una mejor distribución de los recursos. Otro caso relevante es el de Ecuador, donde una Secretaría de rango superior a las demás asumió la coordinación del programa. Esta supersecretaría es una especie de intermediario entre el presidente y el resto de los ministerios, que se convirtió en el responsable directo de la aplicación del programa contra el hambre. En el caso de Guatemala la lucha contra la pobreza se concentra en las zonas rurales, donde la situación revierte mayor gravedad. Se está aplicando una política de desarrollo rural con enfoque territorial sobre los 100 municipios más vulnerables a través de consejos territoriales que identifican los cuellos de botella para el desarrollo –como la creación de una carretera o un puerto, almacenamiento de granos, falta de agua-, con intervenciones que van más allá del mero desarrollo agropecuario, dependiendo del potencial productivo del territorio y de su población.
¿Hace cuánto se iniciaron estos últimos programas?
El programa de Brasil inició en 2003, el de Ecuador tiene tres años y el de Guatemala apenas uno; son recientes, pero están teniendo impactos muy importantes.
¿Cuál es el papel de la seguridad alimentaria dentro de las políticas públicas?
En América Latina, hoy en día, la seguridad alimentaria es algo prioritario, sobre todo a raíz de la fuerte subida de los precios de los alimentos en 2008, la gobernanza de la seguridad alimentaria ha pasado al primer plano de las políticas públicas. Muchos países han comenzado a legislar sobre el derecho a la alimentación, y su aplicación. Es decir, que ahora la mayor preocupación es saber como traducir la seguridad alimentaria en logros tangibles para la población, y cómo a través de un enfoque de derecho humano, las personas involucradas van a pasar de ser beneficiarios a derechohabientes; Al margen del desarrollo económico del país, debe haber un mínimo de seguridad alimentaria para la población. Esto resulta particularmente importante en un contexto de alta volatilidad de precios, donde los más vulnerables, sean estos productores o no, sufren los impactos de las subidas y bajadas de precios de forma mucho más acusada. El Estado debe garantizar que ningún ciudadano deba pasar hambre. Para ello hablamos de gobernanza, coordinación de esfuerzos entre órdenes de gobierno y entre secretarías e instituciones, enfoque territorial coordinado con las políticas de desarrollo territorial del estado y municipio donde se aplican los programas, intervenciones públicas en respuesta a planificaciones e identificación de prioridades en los territorios, y empoderamiento de los municipios. Realmente la demanda tiene que venir de abajo, desde los planes municipales, y detectar lo que se requiere de forma prioritaria, a veces es un camino, a veces es la presencia de los servicios de salud, a veces es el agua, o quizás los tres, pero no siempre.
¿Cómo concibe la FAO la seguridad alimentaria? La pregunta viene al caso porque para algunos analistas la seguridad alimentaria es la capacidad del Estado de producir los alimentos necesarios y suficientes para alimentar a la población, mientras que para otros este concepto implica que la población debe contar con alimentos suficientes y nutritivos, independientemente de dónde se produzcan. No importa si se producen en el exterior, siempre y cuando sean de mejor calidad y más baratos.
Sí, es claro que esos son los dos polos de la ecuación, por así decirlo. Debemos partir de que en la actualidad no existe un solo país que sea autosuficiente en todos los alimentos. Hay países que tienen mejores condiciones para la producción de ciertos alimentos –en México el aguacate, los productos avícolas, la producción de carne, el maíz- y otros que no lo tienen. En México no existen las mejores condiciones para la producción de soya y arroz, y la producción de frijol y caña no es muy eficiente. Pongo un ejemplo extremo: Japón importa el 90% de los productos que come. Sin embargo, su seguridad alimentaria está garantizada. Y están los ejemplos contrarios: en el caso de Chile su balanza de productos agropecuarios es positiva, son grandes exportadores de alimentos, pero presentan un gran problema de desigualdad en el ingreso, y hay países como Cuba, importadores netos de alimentos, que sin embargo han alcanzado el objetivo del milenio y tienen la seguridad alimentaria de su población garantizada.
¿Qué habría que hacer en México, desde ese punto de vista?
Se debería garantizar la producción eficiente y sostenible de sus alimentos estratégicos, los que además tiene condiciones para producir, y focalizar aquéllos donde la productividad es baja, y tendría que mejorar, con focalización en los productores con mayor potencial de mejora, los medios y los pequeños, y con un enfoque territorial. Pensar que México debería de producir todos los alimentos que su población requiere no es solamente utópico, sino que no es eficiente. Lo que sí es muy importante es atender lo que sucede con la balanza alimentaria, porque ahora México está importando una gran cantidad de alimentos que forman parte de la canasta básica, y eso se podría corregir a través de una planificación adecuada de las intervenciones gubernamentales, creando el ambiente económico necesario para favorecer la inversión, con facilidades de crédito, capacitación técnica, seguros agropecuarios, agricultura por contrato.
¿Cuáles son los productos que México podría producir mejor, y aún no lo hace?
México está importando maíz amarillo, y tiene potencial para producirlo. Y un campo enorme, que México podría explotar con un potencial tremendo, es la acuacultura y la maricultura; ésa es una de las áreas con mayor potencial de crecimiento económico para el país. El potencial de México puede medirse en los más de 11 mil kilómetros de costa que tiene. Y el déficit también es muy grande. El consumo de pescado en México está a la mitad del promedio de consumo mundial; en México se consumen 9 kilos de pescado por persona al año, y el promedio mundial es de 18 kilos. Eso resulta más grave cuando sabemos que tenemos deficiencias en el consumo de proteínas en zonas marginadas. Pero no solo eso. En el sector agropecuario también hay un gran potencial, sobre todo en el terreno de eficiencia de costos de producción, sabemos que los precios son volátiles, pero la reducción de costos de producción puede suponer la diferencia entre mantener la rentabilidad o aumentarla y poder ser sujetos de crédito, o entrar en pérdidas. En México existen productores excelentes, en Sinaloa y el Bajío, en Veracruz, y en otros lugares, pero hay un sector minifundista que es muy improductivo. Hace falta una planeación estratégica, porque producciones masivas en zonas no bien comunicadas con grandes mercados producen una inmediata caída de precios. Antes los gobiernos podían incidir en los precios, pero ahora están dirigidos mayoritariamente por la oferta y la demanda internacional y nacional, lo cual está influido por eventos climatológicos, como Ingrid y Manuel, políticos como la situación en Ucrania, precio del petróleo y su impacto en biocombustibles, etc. Eso lo vimos el año pasado con la producción de la zafra, cuando el precio se vino abajo. Hay elementos incontrolables, pero se puede tener una planeación estratégica que pueda orientar sobre qué es lo que se debe producir y cuánto es lo que se debe producir.
¿No influye el grado de desarrollo de las naciones en esto?
Si, claro, la infraestructura es muy importante. Si el país cuenta con un grado mayor de almacenaje, la posibilidad de maniobra a corto plazo sería mayor. La necesidad de vender toda la producción en un año nos ajusta terriblemente el margen de maniobra. Lamentablemente hubo mucha capacidad de almacenaje en México –en la época de la Conasupo-, pero eso ya no existe. Ahora la mayor parte del grano que se consume es el grano del año, y eso tiene sus desventajas. Aunque también es cierto que no es la única solución. También el grado de certificación de las fincas, la capacitación de los productores, y eso si está relacionado, es causa y es consecuencia del desarrollo de un país.
En términos generales, ¿Cuál es el grado de desnutrición en México? ¿Cómo estamos en relación a otras naciones?
La cifra de desnutrición en México impacta de forma importante en los menores de cinco años. con el 14% de los niños con baja talla para su edad, en zonas rurales sube al 20 por ciento. No quiero sonar fatalista, pero en un país como México, que tiene esa gran capacidad productiva, no es aceptable que exista un solo niño desnutrido. Y esa desnutrición forma parte de la desigualdad social país. Un solo dato revela muchas cosas: en las etnias, el grado de desnutrición infantil llega al 30% de los niños menores de 5 años. En México casi no hay desnutrición en población adulta, pero en ciertos estados la desnutrición infantil es elevadísima. En términos generales México no tiene una desnutrición infantil tan aguda como la que existe en otros países de América Latina o, peor aún, de África y Asia, pero insisto en que México no debería de estar ahí, no es un país que merece ese rango de desnutrición.
¿La desnutrición está entonces íntimamente vinculada a la desigualdad social?
La desnutrición es parte de la pobreza, la pobreza es parte del atraso y la desigualdad social, y aunque México no tiene los índices más altos de desigualdad social, hay entidades federativas con situaciones bastante alarmantes. Lo vemos en los estados de Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Estado de México, San Luis Potosí, Hidalgo, entre otros.
¿Se podría atacar la desnutrición como un elemento aislado de su contexto?
Acabar con la pobreza es un desafío muy complicado, pero acabar con la desnutrición no lo es tanto, de forma relativa por supuesto. Hoy sabemos que las familias que están dentro de programas asistenciales como Oportunidades tienen niveles de desnutrición mucho más bajos que las familias que están fuera de esos programas. Una buena focalización de los programas sociales puede marcar una diferencia. Lo difícil es llegar a todas las familias con problemas con desnutrición, porque muchas veces no están ni censadas. Hay una población migrante, sobre todo en los cinturones de las ciudades. En Oaxaca hay una enorme dispersión de las comunidades, y las condiciones del terreno son difíciles. Los programas de alimentación infantil se asocian a la edad escolar, se requiere de una atención focalizada para los niños antes de los 3 años de edad, que es cuando se define una vida. En esa etapa se condiciona el desarrollo del cerebro y el desarrollo del individuo de toda la vida. Por eso es muy importante apoyar a la madre en esos años.
¿Qué está haciendo la FAO en el marco de la Cruzada contra el Hambre?
La FAO tiene un acuerdo con el gobierno de México para apoyarlo en la Cruzada contra el Hambre, que fue firmado el 30 de abril de 2013 por nuestro Director general el Sr. Graziano da Silva. Estamos juntos desde el diseño, puesta en práctica, acompañamiento y desarrollo. Estamos trabajando con la SEDESOL; ellos van muy avanzados, tienen ya mucha información, y nosotros tratamos de apoyarlos con los mecanismos de gobernanza, que yo creo que es el gran cuello de botella. Se trata de poner en práctica un mecanismo que asegure la coordinación horizontal –entre las diferentes Secretarías- y la coordinación vertical –entre los diferentes órdenes de gobierno. Es todo un reto. Lo que es indispensable es empoderar al municipio y diseñar la Cruzada con un enfoque más territorial, más coordinado con las políticas de desarrollo estatales y municipales, con identificación de la demanda, más que de la oferta.
¿Empoderar al municipio es empoderar a las autoridades municipales?
Sí, así es. El municipio es el que mejor conoce la situación de las comunidades. Por eso es preciso darle al municipio la responsabilidad de desarrollar un plan de desarrollo municipal, identificando los problemas, y trabajando con las autoridades estatales y federales para saber en dónde deben incidir los programas. Ahora hay una enorme coincidencia de la oferta en todos los municipios de la Cruzada, además hay más municipios que van a ir añadiéndose con el tiempo, pero la oferta no es infinita, los programas tienen techos presupuestales, y además hay que conseguir que no se anulen mutuamente los objetivos de cada programa, aunque parezca extraño, muchos recursos financieros desincentivas los proyectos productivos en poblaciones reducidas. Lo que hay que ver es qué necesita cada quién. En los municipios señalados, no todas las comunidades están en zonas marginadas, y hay comunidades marginadas en municipios que no están en la Cruzada, pero a veces todos coinciden en un mismo territorio. Por eso hay que ver, la situación en cada territorio determinado, cuáles son los cuellos de botella que están dificultando el desarrollo. Por poner un solo ejemplo, si en un territorio lo que falta es un camino, una carretera que una a las comunidades aisladas, hay que ver quién lo va a construir, porque si no se construye no hay programa asistencial que lleve a esas comunidades al desarrollo, que es lo que se busca. Tenemos también que identificar cuáles son las alternativas productivas, si son agropecuarias o no lo son. Hay que ver también cuál es el plan de desarrollo para cada región. Cómo se integran todos los planes, eso es fundamental. En algunos casos lo que se necesita es más infraestructura, en otros casos en un problema de agua, en otros casos es falta de trabajo.
Si la Cruzada contra el Hambre continúa en el sentido de tratar el problema del hambre en forma integral, ¿crees que se podría abatir el hambre a corto plazo?
A corto plazo lo veo muy difícil. Bueno, primero habría que definir lo que es el hambre. Si estamos hablando de carencia alimentaria –que es el caso de México-, lo veo muy complicado, porque es un problema histórico, de muchos años, un problema de desarrollo deficiente de las zonas, por diferentes motivos –condiciones del territorio, políticas erróneas-, y por eso es un problema que no se va a solucionar en uno o dos años. Eso no es realista. ¿Qué se puede mejorar el problema a corto plazo? Sí, sin duda. Todo va a depender no solo del diseño del programa, sino de cómo se ejecuta. La experiencia nos dice que los funcionamientos son diferentes porque las personas son diferentes, y por eso en algunos lugares va a funcionar mejor, y en otros va a tardar más. Pero si en algunos lugares funciona bien, eso nos va a servir de ejemplo, de prueba de que el programa es posible, y lo que hay que hacer es alinearse. Por eso necesitamos buenos casos de éxito. Creo que abatir la carencia alimentaria no es posible en uno o dos años, pero en cinco o seis años sí es posible, como decía al principio, de debe ver a la Cruzada como un proceso dinámico, que evolucione y mejore con el tiempo.
¿Quieres añadir algo?
Se trata de una responsabilidad conjunta. Ahora todo el mundo está mirando al gobierno y a la SEDESOL como la única responsable, pero esto es una labor de todos. Si queremos que esto funcione, todo mundo tendrá que poner su parte. Y no solo es un asunto del gobierno. Hablo también de la sociedad civil, del sector empresarial, de los productores, de las personas que están recibiendo estos apoyos. No hay que ver las cosas de lejos y esperar que el programa falle, sino comprometerse para que esto no falle. El futuro de los pobres del país va de por medio.